17/11/2010

Policier ou député : vers une nouvelle défaite de la démocratie à Genève

A l’ordre du jour de la session du Grand Conseil genevois de ces jeudi et vendredi 18 et 19 novembre, nous aurons les débats sur les deux projets de loi PL10630 et PL10631 qui visent à empêcher que les policiers en exercice ne puissent siéger au sein de notre Grand Conseil.

« Débats » n’est d’ailleurs peut-être pas le mot : la durée de la discussion est limitée à 30 minutes, soit 3 minutes par groupe… Pas certain que cela suffise à expliquer les véritables motivations des uns et des autres pour accepter ou refuser ces projets de loi.

Je profite donc de l'occasion pour vous faire part de quelques réflexions.


C’est d’ailleurs une deuxième volonté délibérée de la Commission des droits politiques et du règlement du Grand Conseil qui a traité cet objet, la première ayant été de ne guère approfondir le sujet avant de passer au vote. Mais la présidence MCG de la commission, la présence de plusieurs policiers en exercice en son sein (au moins lors de mon audition), sans compter les réticences idéologiques rapidement grandissantes au sein de certains partis, ont sans doute pu contribuer à un climat de travail assez particulier.

Je pense notamment aux auditions que j’ai suggérées lors de mon audition le 24 mars 2010.

Si celle de l’ancien Conseiller d’Etat neuchâtelois Thierry Béguin a été retenue, il n’en a pas été de même avec l’union interparlementaire, ni surtout – et l’absence de mention dans le rapport du député Limpo laisse penser qu’en fait personne n’a repris ma suggestion formulée lors de l’audition – celle du chef de la police de sûreté neuchâteloise, Olivier Guéniat, pourtant particulièrement bien placé pour expliquer pourquoi, à ses yeux, cette incompatibilité va de soi.

A la lecture du rapport, quelques éléments de réflexion retiennent mon attention, d’autant plus que je n’aurai certainement pas l’occasion d’en faire part lors du « débat ».

La séparation des pouvoirs et le conflit d’intérêts sont deux problématiques distinctes.
A la lecture de la presse lors de l’annonce du dépôt du projet de loi en février dernier (notamment la Tribune de Genève du 10 février relatant les points de vue des autres partis politiques genevois) et suite au débat sur Radio-Cité en présence de nombreux députés policiers (ou ex-policier) et d’un avocat député libéral, par ailleurs défenseur occasionnel de syndicalistes policiers, j’ai constaté avec une certaine surprise que la confusion était souvent entretenue, parfois volontairement, entre les questions de conflit d’intérêts et celles de séparation des pouvoirs.

Cette interrogation revient dans le traitement des projets de loi en commission, d’autant plus que le dépôt du projet de loi libéral PL10638 dans la foulée du nôtre a permis d’entretenir la confusion.

A qui profite la confusion ?
Avant de répondre à la question fondamentale de savoir pourquoi il est important de faire cette distinction et donc de traiter spécifiquement la problématique de la séparation des pouvoirs, il me semble utile d’esquisser quelques hypothèses quant aux raisons de cette confusion.

Je n’ose en effet imaginer que l’amalgame soit seulement le résultat d’un manque de réflexions quant aux enjeux liés à la séparation des pouvoirs dans notre démocratie.

La position exprimée notamment par les Libéraux qui, arrivant comme la grêle après les vendanges (mais que ne faut-il pas faire pour exister politiquement !), demandent d’exclure du Grand Conseil l’ensemble des fonctionnaires me semble extrêmement particulière. Pour plusieurs raisons.

Tout d’abord il faut relever que la magistrate en charge de la police est la Conseillère d’Etat libérale Isabel Rochat, nouvellement élue et à un poste particulièrement exposé (et ce n’est pas les prédécesseurs à ce poste, Mme Spoerri, MM. Moutinot et Ramseyer qui diront le contraire ; on relèvera aussi que malgré leurs campagnes électorales axées sur la lutte contre l’insécurité, ni le Conseiller d’Etat libéral Mark Müller ni le Conseiller d’Etat radical François Longchamp n’ont eu le courage d’affronter ce Département).

Ensuite, la proposition d’exclure de la députation les policiers en exercice est surtout un signal très fort que notre parlement pourrait – devrait - envoyer à la fois aux forces de l’ordre et au Conseil d’Etat et signifiant que nous, parlement de la République, demandons au Conseil d’Etat de prendre ses responsabilités pleines et entières dans la gestion de la police, en ne tolérant plus que des policiers, fonctionnaires assermentés, soumis à un devoir d’obéissance particulier envers le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, dotés de pouvoirs de contraintes, viennent tenir publiquement – sous couvert de leur mandat de député - des propos discréditant l’action gouvernementale et clairement contraires à plusieurs dispositions légales, voire constitutionnelles.

Le Conseil d’Etat, et plus particulièrement le magistrat en charge du Département de la police, sortirait ainsi renforcé dans son action si une telle séparation stricte des pouvoirs respectifs était observée.

Je m’étonne donc particulièrement de constater que certains Libéraux cherchent à savonner le pouvoir de la Conseillère d’Etat libérale en charge de la police, en noyant cette proposition dans un fatras législatif tel que l’incompatibilité généralisée des fonctionnaires avec le mandat de député.

Tous les députés, indépendamment de leur couleur politique et de celle du magistrat en exercice, devraient contribuer à l’exercice plein et entier du pouvoir d’autorité de l’exécutif envers les forces publiques de police. Il en va de la crédibilité de nos institutions.


Séparation des pouvoirs et conflit d’intérêts sont deux problèmes distincts qui méritent des traitements distincts
En fait le principe de la séparation des pouvoirs vise à garantir l’indépendance des pouvoirs, exécutif, législatif et judiciaire l’un par rapport à chaque autre afin de permettre à chacun d’exercer l’ensemble de ses prérogatives propres et notamment, pour le pouvoir législatif, celui de contrôler le travail du pouvoir exécutif.

Peut-être faut-il redonner ici quelques définitions (on peut lire les articles de Wikipedia, que je remercie au passage ou ceux de La Toupie, www.toupie.org) :

Définition de législatif
http://www.toupie.org/Dictionnaire/Legislatif.htm

Etymologie : du latin legifer, qui établit les lois, venant de lex, loi, droit écrit
Adjectif : - qui a trait aux lois;
- qui a le caractère d'une loi. Exemple : une disposition législative.
- qui a le pouvoir de légiférer, de promulguer des lois. Exemple : une assemblée législative.
- qui concerne l'assemblée législative. Exemple : élections législatives ou, par extension, les "législatives".

Le pouvoir législatif
Dans la théorie de la séparation des pouvoirs de Montesquieu (1689-1755) et dans les régimes démocratiques modernes, le pouvoir législatif est, avec le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, l'un des trois pouvoirs constituant un État. Le pouvoir législatif est, en général, dévolu à une ou deux assemblées élues au suffrage direct ou indirect. Le peuple, dans son ensemble, peut ponctuellement détenir une part du pouvoir législatif lorsque sont organisés des référendums.

En France, avec la Ve République, le pouvoir législatif est détenu par le Parlement, constitué du Sénat et de l'Assemblée nationale. Il dispose du pouvoir de discuter et de voter les lois. Il a aussi pour mission de voter le budget de l'Etat et de contrôler le pouvoir exécutif. Il peut censurer le gouvernement (motion de censure), mais ne peut renverser le Président de la République qui, lui, a le pouvoir de dissoudre l'Assemblée.


Définition d'exécutif et pouvoir exécutif
http://www.toupie.org/Dictionnaire/Executif.htm
Etymologie : de exécuter, venant du latin exsequor, poursuivre, continuer, achever, mener à bout, exécuter, effectuer.
Exécutif : adjectif, qui est chargé de la mise en œuvre des lois et de leur application, qui est relatif à leur exécution.
Le pouvoir exécutif
Dans un Etat, le pouvoir exécutif ou, par raccourci, l'exécutif désigne le pouvoir chargé d'exécuter les lois, de définir les règles nécessaires à leur application et de gérer les affaires courantes de l'Etat. Avec le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, il est l'un des trois pouvoirs constituant un Etat.

En France, le pouvoir exécutif est détenu par le Président de la République, le Premier ministre et son gouvernement.

Principales missions du pouvoir exécutif :
- faire respecter la loi et l'ordre public,
- édicter des règlements, décrets ou arrêtés,
- concevoir et diriger la politique de la nation,
- conduire la politique étrangère de l'État,
- diriger l'armée,
- diriger les services publics…

Le pouvoir exécutif dispose de pouvoirs spécifiques, parfois qualifiés de discrétionnaires, avec des décisions prises directement sans le consentement du parlement, notamment dans le cas de crise ou d'urgence nécessitant une action rapide. En outre, contrairement au pouvoir législatif, les délibérations du pouvoir exécutif ne sont accessibles ni au public ni aux médias.

On relèvera en particulier que la première mission de l’exécutif ici mentionnée est de « faire respecter la loi et l'ordre public ».

La position du Conseil d’Etat
Si Mme Rochat a semblé ne pas apporter son soutien à ce projet de loi qui renforce pourtant son pouvoir et sa légitimité, il ne faut pas vraiment s’en étonner.

Dans une situation similaire - ou presque – Laurent Moutinot en avait fait de même. Il n’est qu’à lire le rapport sur le projet de loi de l’UDC qui visait aussi à exclure les policiers en exercice du Grand Conseil.

La raison en est certainement très pragmatique : pour quelle raison le Conseil d’Etat ouvrirait-il un front à l’encontre d’une partie de la fonction publique au pouvoir de nuisance avéré ? Compte tenu de l’état d’esprit des représentants du corps de police genevois, toute proposition, aussi fondée soit-elle, qui serait de nature à heurter les prérogatives actuelles des policiers est considérée comme un casus belli…

En fait, seuls les députés peuvent –pourraient - prendre le taureau par les cornes… Et encore, pas trop près des élections…

Sur le conflit d’intérêt
La question du lien d’intérêt, aujourd’hui – mal –régi par l’article 24 de la loi B1 01 portant règlement du Grand conseil, est beaucoup plus délicate à résoudre : ainsi, de mon point de vue, lorsque les députés votent une baisse d’impôts, ils sont tous porteur d’un conflit d’intérêt puisque tous assujettis aux impôts… En même temps, nous le sommes tous différemment : entre un député vivant avec un revenu proche du minimum vital et une grande fortune, l’impact du vote sur les intérêts spécifiques de chaque député peut considérablement varier.

Le Grand Conseil et les Députés jouent d’ailleurs – assez mal – avec cette notion en l’invoquant avec une virulence et une subjectivité très variables selon qu’il s’agisse de Pierre ou de Paul.

De la militante  bénévole qui préside une association et qui s’abstient lors du vote de la subvention pour ladite association au député-patron actif dans la construction qui vote des crédits pour des travaux dans lesquels il a un mandat, tout est possible au sein de ce Grand Conseil.

En réalité, le conflit d’intérêt est ponctuel, lié à chaque fois au traitement et au vote d’objets spécifiques et ne peut pas être invoqué de façon générale à l’encontre de l’un ou l’autre des députés, fonctionnaire ou non.

La volonté libérale d’étendre l’incompatibilité à l’ensemble de la fonction publique relève-t-elle de la séparation des pouvoirs ou de la gestion des conflits d’intérêt ?
Au-delà du caractère idéologique et revanchard de la proposition libérale, on peut se poser la question de savoir si l’extension à l’ensemble de la fonction publique relève toujours de la question de la séparation des pouvoirs.

A mon avis, comme le relève aussi l’ancien Conseiller d’Etat neuchâtelois Thierry Béguin, « la présence de fonctionnaires sans responsabilités particulières ne pose pas de problèmes » car d’une part ces fonctionnaires n’exercent pas les tâches régaliennes de l’Etat et d’autre part, l’exercice de leur métier pourrait se faire ailleurs qu’au sein de l’Etat. C’est notamment le cas du personnel administratif mais aussi des enseignants par exemple.

Les fonctionnaires en question ne reçoivent en effet pas d’ordres du Conseil d’Etat, ils ont signé un contrat de travail et doivent évidemment s’y tenir mais ne peuvent pas, sur injonction du Conseil d’Etat, obéir à un ordre qui ne serait pas conforme aux dispositions du contrat de travail.

Est-il «contraire au principe de la séparation des pouvoirs » qu’un enseignant, par exemple mon collègue député radical Jean Romain Putallaz (qui oublie d’ailleurs souvent de mentionner dans ses chroniques diverses qu’il est sans doute philosophe, mais aussi – pour ne pas dire surtout - enseignant du service public genevois) s’exprime sur des questions d’organisation scolaire en tant que député ? Ou s’agit-il d’un éventuel conflit d’intérêt selon l’école dont il parle ?

A mon avis, dans une démocratie telle que la nôtre, ce député n’exerce aucun pouvoir spécifique conféré par le Conseil d’Etat ou la République : il accomplit son travail au sein de l’administration publique cantonale et doit simplement respecter les règles relatives à son contrat de travail, comme il devrait en faire de même s’il était employé dans une école privée.

Il peut donc s’exprimer librement sur tout ce qui concerne l’organisation scolaire en général – c’est une liberté de citoyen ou de député – mais doit éviter de parler spécifiquement de problématiques en lien avec son emploi - c’est un conflit d’intérêt et une question de respect des clauses de son contrat de travail, notamment en lien avec le secret professionnel.

Le fait de voter le budget global de l’Etat en étant fonctionnaire « sans responsabilités particulières » ne représente pas non plus une quelconque atteinte à la séparation des pouvoirs, ni même d’ailleurs – de mon point de vue - une entorse à la bonne gestion des conflits d’intérêts : quel que soit le vote et le travail du député en question, les postes et les salaires seront versés, à lui ou une autre personne s’il venait à démissionner. Il en va de même en cas d’autres votes budgétaires non liés à l’emploi spécifique du député-fonctionnaire. Seul le vote de la ligne budgétaire spécifique au service dans lequel il exerce constitue un conflit d’intérêt.

A l’inverse, il me semble même plus discutable qu’un député ayant un lien (médecin, avocat, etc.) avec les cliniques privées participe au vote du budget cantonal de la santé...

Ainsi, à la réflexion et en ayant pratiqué les Libéraux depuis longtemps au sein du Conseil municipal puis de ce Grand Conseil, je ne peux m’empêcher de penser qu’au-delà des aspects purement dogmatiques (contre l’Etat donc contre les fonctionnaires), il y a un problème de castes : pour certains d’entre eux, la caste des Députés doit être au-dessus de celle des fonctionnaires et en les mélangeant, cette distinction hiérarchique n’est plus possible… On ne peut plus s’adresser de façon aussi méprisante à un collègue, même s’il est fonctionnaire…).

On pourra aussi sourire à la lecture de l’exposé du président de la commission 3 de l’assemblée constituante : outre le fait qu’à l’époque (avril 2010) il s’agissait, contrairement à aujourd’hui, de garder le statu quo au prétexte qu’il «n’y avait pas de raisons pour faire une distinction entre des catégories de fonctionnaires » (une sorte de tout ou rien, ce qu’en gros seul Genève appliquerait au monde… d’autant plus que les distinctions actuellement dans la loi – hauts fonctionnaires, service du Grand Conseil - sont particulièrement légitimes…), on apprend en effet que « cette incompatibilité n’a pas été étudiée sous l’angle des tâches régaliennes de l’Etat » !

Au final…
Aujourd’hui, une majorité du Grand Conseil va certainement refuser ce projet de loi, laissant Genève dans la même situation que celle qu’elle connaît déjà depuis maintenant trop longtemps.

Certains voteront non par conviction, d’autres, plus nombreux je le crains, par méconnaissance des principes les plus élémentaires de la démocratie ou par peur des réactions électoralistes des policiers en cas d’acceptation d’un tel projet de loi : les élus connaissent le pouvoir de nuisance politique de la police et rechignent manifestement à s’unir pour revenir à des pratiques démocratiques plus claires. L’époque le veut sans doute ainsi, de la France à l’Italie… en passant par le canton de Neuchâtel où un policier devenu Conseiller d’Etat a pu montrer l’étendue des menaces qui pèsent sur Genève.

Ce nouvel échec annoncé ne doit cependant pas empêcher les vrais démocrates de remettre dès que possible l’ouvrage sur le métier. Il en va de la survie de la démocratie.

http://www.ge.ch/grandconseil/data/texte/PL10630A.pdf

Commentaires

J'avoue mon agréable surprise de voire qu'un député que je prenais pour un parfait idiot (et le pèse mes mots) nous propose un projet de loi et un argumentaire auquel je peux globalement souscrire. Il ne faut pas désespérer de la démocratie et je m'en réjouis. Bravo !

Écrit par : AlexT | 18/11/2010

Roger Deneys,

Merci pour ces rappels sur la séparation des pouvoirs ainsi que pour vos réflexions fort intéressantes sur la notion de conflit d'intérêts, de même que l'évocation des tâches régaliennes de l'État.

La lecture de votre billet digérée, permettez-moi de vous faire part de mes réflexions.

Vous tentez de démontrer que le statut des policiers se distingue de celui des autres fonctionnaires du fait que les premiers exercent des tâches incompatibles avec la fonction de député, ceci en vertu de la séparation des pouvoirs :

" ... demandons au Conseil d’Etat de prendre ses responsabilités pleines et entières dans la gestion de la police, en ne tolérant plus que des policiers, fonctionnaires assermentés, soumis à un devoir d’obéissance particulier envers le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, dotés de pouvoirs de contraintes, viennent tenir publiquement – sous couvert de leur mandat de député - des propos discréditant l’action gouvernementale et clairement contraires à plusieurs dispositions légales, voire constitutionnelles. "

Les policiers exercent en fait des "tâches régaliennes de l'État" et c'est à ce titre me semble-t-il, qu'il y a incompatibilité entre l'activité professionnelle exercée pour l'État et la fonction de député.

Plutôt que de vous focaliser d'emblée sur les policiers, et uniquement sur eux, pourquoi donc n'avez-vous pas préalablement dressé un inventaire des titulaires de "tâches régaliennes" et généralisé votre projet de loi à l'ensemble des fonctionnaires qui les exercent ? Les policiers seraient-ils les seuls à s'en prévaloir ?

Par ailleurs et surtout, il me paraît indispensable de définir très exactement ce qu'est une "tâche régalienne" au niveau cantonal et de dresser les droits et devoirs attachés à ces tâches, ceci de façon exhaustive.

Ce qui me gêne ici voyez-vous, c'est l'ambigüité du message que le PS adresse aux policiers.
Vous leur dites d'une part que leurs fonctions (tâches régaliennes) sont incompatibles avec un mandat de député, ce que je peux parfaitement comprendre, alors que votre camarade et président cantonal du PS, M. René Longet, répondant à une de mes questions posées sur son blog, déclarait qu'il ne voyait pas de différences entre un policier et une caissière de supermarché, et que par conséquent, il ne voyait aucune objection à autoriser l'embauche de policiers étrangers, résidents ou frontaliers. M. René Longet ajoutait être en cela d'accord avec les thèses de la députée "verte" Mathilde Captyn.

Je ne sais si vous partagez l'avis de René Longet, que je réprouve quant à moi.

Ne voyez-vous aucune incohérence à invoquer le caractère régalien des tâches de policiers pour leur interdire de siéger au Grand Conseil, tout en les assimilant à des caissières de supermarchés ? Il ne s'agit pas ici de dénigrer l'une ou l'autre de ces professions, simplement d'en comparer objectivement leurs tâches et rôles respectifs.

Cordialement !

Écrit par : Jean d'Hôtaux | 19/11/2010

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